金准“一带一路”研究与服务（电子刊）
TheKtrueResearchandServiceofBeltandRoad(E-book)
年第5期总第5期
关键词：世界银行，全球基础设施，PPP，监管
近年来，采用*府与社会资本合作（PPP）方式投资建设和运营基础设施项目已逐渐为全球各国*府采用。尽管PPP在全球基础设施采购中所占比例仍然很小，但却是吸引私营部门参与基础设施项目的重要渠道。因此，从年起，世界银行就组建了专门的研究小组，对全球基础设施PPP的监管情况进行跟踪研究。
目前，该项研究的对象国从82个增加至个，覆盖了全球大多数国家和地区，其中包括：东亚和太平洋地区（EAP）15个，欧洲和中亚地区（ECA）21个，拉丁美洲和加勒比地区（LAC）18个，中东和非洲地区（MENA）12个，南亚地区（SAR）6个，撒哈拉以南非洲地区（SSA）34个，经合组织（OECD）高收入经济体中的29个。
在最新一期的《年全球基础设施*府与社会资本合作报告》中，世界银行对PPP项目所涉及的准备、采购、合同管理以及未经请求的提案等4个主题进行了调研。本文对该项调研报告所体现出的全球基础设施*府与社会资本合作（PPP）的监管现状及特点进行综述，以供读者参考。
一、全球PPP监管法规和体制
世界银行指出，在监管法规和体制方面，目前尚不存在特定的模式和标准。对于具有不同法律法规和制度体系的各类经济体而言，在基础设施的PPP采购中采用的监管方式各异，但对于相关方利益及决策过程都非常重要。
（一）各国PPP监管法规特点
从全球发展趋势来看，制定专门的PPP监管法规是多数国家改革的方向。自年至今，全球有76个国家正在制定或已经完成了独立的PPP法规。例如，阿富汗、阿根廷和巴基斯坦最近颁布了新的独立PPP法律，马达加斯加等国则通过详细的法规对先前通过的法律进行了补充。尽管采用大陆法系和习惯法系的国家在立法方式上存在差异，但调研结果显示，这两类国家中拥有独立PPP法律和法规的经济体的比例仅有微小差异，大陆法系国家为72%，习惯法系国家为69%。
在制定了独立PPP监管法规的国家中，各地区存在较大的差异。东欧和中亚（ECA）以及拉丁美洲和加勒比海（LAC）在采用独立的PPP法规的经济体中所占比例最大（分别为95％和83％），而在中东和北非（MENA）这一比例仅为58％。需要注意的是，经合组织高收入国家多将PPP采购纳入一般法规进行监管。出现这种状况的原因在于，很多发展中国家用独立的PPP法规来弥补监管“空白”，例如拉美地区国家在至年代兴起的以“特许经营”为特征的改革进程，以及其正在进行的更为深入的第二轮改革进程；而欧洲地区国家则从一开始就将PPP整合到其公共采购的框架中。
各国对于PPP的具体监管也存在不同的模式。阿根廷、巴西、哥斯达黎加、法国、毛里求斯、尼日尔、俄罗斯、塞内加尔和多哥等国对PPP和特许经营采用了不同的监管法规。加拿大、印度、荷兰、新西兰、英国等虽然将PPP纳入一般公共采购法规进行管理，但已经制定了PPP标准、准则以及合同。博茨瓦纳，加纳和尼日利亚尚未通过独立的PPP法律，但是已经制定了PPP*策以指导PPP一般采购框架的应用。哥伦比亚、希腊北马其顿、葡萄牙等国的独立PPP法规仅用于规范与PPP相关的特定方面，在其他事项上则参考一般采购法规。德国通过了一项特定的PPP法律，对现有的一般采购法规进行修订，以专门管理PPP的采购。
需要指出的是，尽管独立的PPP法规可以使其监管框架更为清晰，但这并不一定带来PPP采购的成功；同样，没有独立的PPP法规也并不意味着该国的PPP采购必然失败，其核心关键在于，各国对于PPP的监管需要保证项目合同中涵盖了各种相关要素和详细信息，并且不能对现行的其它法律相抵触或存在监管真空。在很多成熟的经济体中，更多地采用“一般性法规+PPP准则”的方式进行管理。
（二）各国的PPP监管体制特点
从目前全球PPP监管体制总体情况看，设立专门的PPP管理部门是大势所趋。81%的国家都设立了专门的PPP管理部门，这些部门的职责主要包括：PPP监管*策和指导、其他*府部门能力建设、促进PPP计划、实施PPP项目技术支持、对PPP实施监督、参与PPP可行性评估和决策等。值得注意的是，对*府在PPP中所承担财*风险的评估通常不是PPP部门的职能，而是属于财*部或预算部门。
各国的PPP管理部门形式多样。一些是类似于其他*府部门的独立组织，例如韩国的公共和私人基础设施投资管理中心（PIMAC）和尼日利亚的基础设施特许权监管委员会（ICRC）。很多情况下，PPP部门是较大的*府部门的一部分。例如，牙买加的PPP部门隶属于牙买加开发银行，土耳其PPP部门则隶属于发展部投资规划、监测和评估总局。
少数国家设立了主导性（或排他性）的PPP采购部门。例如，智利的CoordinacióndeConcesiones拥有采购公共工程特许权，洪都拉斯的Coalianza是PPP采购过程的主要参与者，爱尔兰的国家发展金融局（NDFA）集中进行PPP的采购，秘鲁的ProInversión充当大型PPP项目的采购机构，科威特伙伴关系项目管理局（KAPP）在各部委确定的PPP采购中发挥领导作用，等等。
二、各国在PPP准备阶段的监管
鉴于PPP项目的复杂性，规模和固有的长期性，在决定启动PPP采购之前，采购当局应充分行使应有的职责，严格评估项目的可行性，确保结构合理、具有商业可行性的PPP项目（更有可能提供物有所值）进入采购阶段。在PPP准备阶段，作为监管方的*府，工作重点包括3个重要环节：项目评估、财*决策和采购管理。
（一）各国对PPP的评估监管
从各国PPP评估监管情况看，主要有以下特点：
第一，多数国家的评估工作已经覆盖较全，但仍然欠缺评估方法。完整的PPP评估应包括7个方面：（1）社会经济分析；（2）财*承受能力评估；（3）识别，分配和评估风险；（4）与传统采购方案的比较评估（或物有所值评估）；（5）财务可行性或财务能力评估；（6）对潜在投资者的市场